Wer gewinnt?

Präsident gegen Parlament?

von Moritz Moser / 27.10.2015

Es ist einer der schlummernden Verfassungskonflikte der Republik: Was, wenn der Bundespräsident eine Regierung nicht ernennt, obwohl sie eine Mehrheit im Nationalrat hat? Darf er das überhaupt?

Zunächst einmal: Ja. Der Bundespräsident ist mächtiger, als es die meisten ahnen. Die Verfassung hat ihn mit großen Vollmachten ausgestattet. Die meisten davon übt er nur nicht aus – man nennt das den Rollenverzicht.

Warum? Einerseits hat das repräsentative Amtsverständnis des Staatsoberhauptes in Österreich Tradition, andererseits entstehen mögliche Konfliktpunkte mit dem Parlament, und denen wollten die Bundespräsidenten bisher aus dem Weg gehen.

Der Herr über die Regierungsbildung

Der Bundeskanzler und auf seinen Vorschlag die übrigen Mitglieder der Bundesregierung werden vom Bundespräsidenten ernannt.

Art 70 Abs 1 erster Satz Bundes-Verfassungsgesetz

Das Prozedere, das nach jeder Nationalratswahl stattfindet, wird oft nicht ganz richtig als „Angelobung der Bundesregierung“ bezeichnet. Das neue Kabinett wird am Ende tatsächlich angelobt, der wesentlich wichtigere Verfassungsakt findet jedoch davor statt: die Ernennung.

Zunächst hat der Bundespräsident nämlich fast alle Karten in der Hand, was eine Regierungsbildung betrifft: Er ernennt den Bundeskanzler und zwar nach Gutdünken. Wann er einen Kanzler ernennt oder entlässt und wen er aussucht, ist allein ihm überlassen. Auf Vorschlag des Bundeskanzlers ernennt er dann die übrigen Mitglieder der BundesregierungMitglieder der Bundesregierung sind neben dem Bundeskanzler und dem Vizekanzler die übrigen Bundesminister. Staatssekretäre sind zwar oberste Organe der Vollziehung (Art 19 Abs 1 B-VG), aber keine Regierungsmitglieder. Sie haben also im Ministerrat kein Stimmrecht. und die Staatssekretäre. Der Bundespräsident muss die Vorschläge des Kanzlers aber nicht annehmen und kann ihm sogar selber Vorschläge machen.

Versagt der Nationalrat der Bundesregierung oder einzelnen ihrer Mitglieder durch ausdrückliche Entschließung das Vertrauen, so ist die Bundesregierung oder der betreffende Bundesminister des Amtes zu entheben.

Art 74 Abs 1 Bundes-Verfassungsgesetz

Warum also ist noch kein Bundespräsident auf die Idee gekommen, einfach eine Regierung nach eigener Vorstellung zusammenzuwürfeln? Warum ernennt und entlässt das Staatsoberhaupt den Kanzler und die Minister regelmäßig nach der Parlamentswahl und nicht, wann es ihm passt? Ganz einfach: Der Nationalrat kann die Regierung des Bundespräsidenten jederzeit in die Wüste schicken.

Die destruktive Macht des Nationalrats

Innerhalb einer Woche muss ein neues Kabinett im Parlament vorstellig werden. Dabei muss der Nationalrat der Regierung aber nicht das Vertrauen aussprechen. Sie bleibt auch im Amt, wenn er nichts tut. Die Macht des Nationalrates gegenüber der Regierung ist rein destruktiv. Er kann keine Regierung bestellen, er muss sie nicht bestätigen, aber er kann sie jederzeit entsorgen.

Bundespräsident Schärf ernennt 1961 die Mitglieder der Regierung Gorbach I
Credits: Fritz Kern

Das schränkt den Spielraum des Bundespräsidenten natürlich ein. Wer ernennt gern eine Regierung, bei der er sich fürchten muss, dass sie die nächste Nationalratssitzung nicht übersteht? Vor allem in Zeiten sehr stabiler Parlamentsmehrheiten hat der Bundespräsident de facto keine Chance, bei der Regierungsbildung aktiv mitzumischen. Die Parteien einigen sich und gehen in die Hofburg, das Staatsoberhaupt lehnt maximal ein paar MinisterkandidatenTatsächlich ist es in der Geschichte der Zweiten Republik nur dreimal vorgekommen, dass ein Bundespräsident die Ernennung von vorgeschlagenen Ministern verweigert hat. Einmal versagte Karl Renner einem Kandidaten die Zustimmung, Thomas Klestil ließ Wolfgang Schüssel zwei FPÖ-Funktionäre (Hilmar Kabas und Thomas Prinzhorn) nicht durchgehen. ab. Der Rest ist Formsache.

Präsident im Dornröschenschlaf

Die Bundespräsidenten haben sich mit dieser Situation abgefunden, auch weil bisher alle Amtsinhaber von den nunmehr ehemaligen Großparteien SPÖ und ÖVP aufgestellt oder unterstützt wurden. Beide Parteien sitzen seit 1945 abwechselnd oder gemeinsam in der Regierung. Die gestalterischen Möglichkeiten waren aber auch für selbstbewusste Staatsoberhäupter wie Waldheim und Klestil beschränkt. SPÖ und ÖVP konnten deren Ambitionen auf Mitbestimmung auch mit ihrer Verfassungsmehrheit im Nationalrat blockieren. Österreich ist heute eine parlamentarische Republik mit einer ruhenden präsidialen Macht. Es kann aber nicht ausgeschlossen werden, dass diese eines Tages erwacht.

Was, wenn 2016 ein Kandidat von außen Staatsoberhaupt wird? Die Möglichkeit, dass SPÖ und ÖVP nach der Nationalratswahl 2018 erstmals seit dem Beginn der Zweiten Republik keine gemeinsame Mehrheit im Nationalrat haben werden, ist durchaus gegeben. In einer solchen Konstellation ergeben sich für den Bundespräsidenten ungleich mehr Gestaltungsmöglichkeiten:

  • Er kann eine Minderheitsregierung ernennen, die von einer Mehrheit im Nationalrat toleriert wird.
  • Er kann auf eine Dreierkoalition hinwirken.
  • Er kann einer Partei die Regierungsbeteiligung verweigern.
  • Er kann bei einer Blockade im Parlament Neuwahlen ansetzen.
Werner Faymann und Heinz Fischer 2013 bei der Unterzeichnung der „Bestallungsurkunden“ genannten Ministerernennungen
Credits: Hans Klaus Techt/APA

Der letzte Punkt ist dabei nicht unheikel. Der Bundespräsident kann auf Vorschlag der Regierung den Nationalrat auflösen. Eine Minderheitsregierung könnte so versuchen, über Neuwahlen an eine Mehrheit im Parlament zu kommen. Bisher hat es dazu einen Versuch gegeben. Bundespräsident Miklas löste den Nationalrat 1930 auf, die von ihm gestützte konservative Regierung verlor die Wahl, die Bundespräsidenten ließen von da an die Finger vom Auflösungsrecht.

Wenn sich ein Amtsinhaber weigert, eine Partei in die Regierung aufzunehmen, sich aber auch keine andere Parlamentsmehrheit ergibt, wird es heikel. Würden beispielsweise ÖVP und FPÖ die Mandatsmehrheit halten und auf einer Koalition bestehen, bliebe dem Bundespräsidenten nur die Option, eine Übergangsregierung zu ernennen. Diese könnte ihm die Auflösung des Nationalrates vorschlagen. Was aber, wenn ÖVP und FPÖ wieder eine Mehrheit erhielten? Es ist das Dilemma, vor dem Thomas Klestil 1999 stand, und dem er sich schließlich ergab. Dass ein anderer Bundespräsident anders entscheiden könnte, ist aber nicht ausgeschlossen.

Die wohltemperierte Verfassung

Die österreichische Verfassung ist im Konfliktfall „Nationalrat gegen Bundespräsident“ insgesamt erstaunlich ausgewogen. Als Schiedsrichter steht am Ende immer das Volk fest: Wenn der Bundespräsident einer von ihm unterstützten Minderheitsregierung zu Neuwahlen verhilft, müssen die Wähler entscheiden, ob sie ihr die Mehrheit geben möchten oder nicht. Wenn der Nationalrat den Bundespräsidenten absetzenDer Nationalrat kann die Ansetzung einer Volksabstimmung zur Absetzung des Bundespräsidenten bei der Bundesversammlung (National- und Bundesrat) beantragen. Im Nationalrat müssen zwei Drittel der Abgeordneten dem Antrag zustimmen (also 122 von 183). In der Bundesversammlung reicht die einfache Mehrheit (123 von 244 Mitgliedern). Eine Zweidrittelmehrheit im Nationalrat kann die Volksabstimmung also durchsetzen, wenn ein einziges Mitglied des Bundesrates ebenfalls zustimmt. Durch einen solchen Beschluss ist der Bundespräsident in der weiteren Ausübung seines Amtes verhindert. Lehnt das Bundesvolk die Absetzung ab, gilt der Nationalrat als aufgelöst und der Bundespräsident als wiedergewählt. will, entscheidet am Ende ebenfalls das Volk.

Ein Bundespräsident, der sich gegen eine Regierungsmehrheit entscheidet und auf Neuwahlen setzt, muss also darauf vertrauen, dass die Wähler seine Regierungsvorstellungen unterstützen. Steht er hinterher mit derselben Nationalratsmehrheit da, ist er blamiert. Dann kann er nur noch die ungeliebte Regierung ernennen oder zurücktreten. Den Nationalrat darf er jedenfalls nicht noch einmal auflösen, das verbietet ihm die Verfassung.

Der Bundespräsident kann den Nationalrat auflösen, er darf dies jedoch nur einmal aus dem gleichen Anlass verfügen.

Art 29 Abs 1 erster Satz Bundes-Verfassungsgesetz

Auch wenn es in Zukunft nicht zum Äußersten kommt, kann der Bundespräsident seinen politischen Einfluss stärken, wenn er einem Nationalrat mit einem größeren Parteienspektrum und schwierigeren Mehrheiten gegenübersteht. Ein ambitionierter Präsident könnte Minderheitsregierungen sogar zur Regel machen, wenn die Parteien bei einem solchen Paradigmenwechsel mitziehen. Zumindest wird Österreich einen guten Mediator in der Hofburg brauchen, wenn die Parteienvielfalt steigt und die Stimmenanteile kleiner werden.