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Die Macht des Bundespräsidenten

Reformen für die Hofburg?

von Moritz Moser / 27.05.2016

Die Präsidentschaftswahl ist geschlagen, die Debatte um eine Reform des Bundespräsidentenamtes voll entbrannt. Welche Möglichkeiten stehen zur Diskussion und welche sind sinnvoll?

Ein Aufatmen geht durch Europa und alle Parlamentsparteien außer der FPÖ und dem Team Stronach, als klar wird, dass der elfte Bundespräsident der Republik Österreich Alexander Van der Bellen heißen soll. Kurz darauf beginnt, befeuert durch Wortmeldungen des siegreichen Bewerbers, die Debatte um die Kompetenzen des Staatsoberhauptes. Man weiß ja nicht, wer nach ihm kommt.

Ein demokratiefeindlicher Präsident?

Van der Bellen beruft sich in seiner Kritik an den bald eigenen Kompetenzen vor allem auf den ehemaligen Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofes Clemens Jabloner, der dem Amt eine demokratiepolitisch problematische Machtfülle attestiert. Mit vier EntschließungenEntschließungen sind Rechtsakte des Bundespräsidenten. Der Name geht auf die allerhöchsten Entschließungen des Kaisers zurück. könnte der Bundespräsident die Politik auf den Kopf stellen: Er könnte die Regierung entlassen, einen neuen Kanzler und neue Minister ernennen, um sich von diesen schließlich die Auflösung des Nationalrates vorschlagen zu lassen.

Jabloner ist Vorstandsmitglied des Hans-Kelsen-Instituts. Kelsen, der Architekt der Bundesverfassung 1920, entwarf ein politisches System, das sich auf den Parlamentarismus stützte. Das entsprach gleichermaßen den Forderungen der Sozialdemokratie und den Überzeugungen des Verfassungsjuristen. Von diesem Konzept wich man 1929 ab, als die Ausweitung der Aufgaben des Bundespräsidenten beschlossen wurde.

Der Bundespräsident ist allerdings kein potenzieller Diktator. Seine Kompetenzen können, wenn man sie falsch auslegt, gefährlich werden. Das trifft jedoch auch auf andere Staatsorgane zu. Was der Bundespräsident darf und was nicht, ist jedoch kaum bekannt. So berichteten Die Zeit und profil, das Staatsoberhaupt könne nach der Auflösung des Parlaments mit Notverordnungen regieren, vergaßen jedoch zu erwähnen, dass er selbst dann die Zustimmung der ParlamentsmehrheitDer Bundespräsident kann in Notzeiten, wenn der Nationalrat nicht versammelt oder aufgelöst ist, gesetzesvertretende Verordnungen erlassen, die bestimmte Rechtsgebiete (Verfassungsrecht, Mietrecht, Veräußerung von Bundesvermögen etc.) nicht berühren dürfen. Für so eine Verordnung braucht der Bundespräsident aber nicht nur den Vorschlag der Bundesregierung, sondern auch die Zustimmung des ständigen Unterausschusses des Hauptausschusses des Nationalrates. Dieser bleibt auch handlungsfähig, wenn der Bundespräsident den Nationalrat aufgelöst hat. Im Unterausschuss sind die Parteien nach der Stärke des Nationalratsplenums vertreten. Hat der Bundespräsident also zuvor einen Nationalrat gegen dessen Willen aufgelöst, hat er wohl wenig Chancen, eine Notverordnung durchzubekommen, die die Zustimmung der Parlamentsmehrheit im ständigen Unterausschuss des Hauptausschusses benötigen würde. braucht.

Die Unsicherheit über die genaue Kompetenzlage sorgt für Verwirrung und Bedenken. Hinzu kommt die politische Entwicklungsgeschichte des Amtes, das auf Druck antidemokratischer Kräfte aufgewertet wurde.

Tatsächlich erhielt das Staatsoberhaupt mit der Verfassungsnovelle von 1929 aber nicht nur weitergehende Rechte, sondern auch eine zusätzliche demokratische Legitimation. Der Bundespräsident wird vom Volk gewählt. Die Regierung ist weiterhin dem Nationalrat gegenüber verantwortlich und kann von diesem abgesetzt werden. Das institutionelle Gleichgewicht zwischen Präsident und Parlament ist grundsätzlich ausgewogen.

Auch Verfassungsjurist Heinz Mayer kann der Kritik, das Amt des Bundespräsidenten sei grundsätzlich undemokratisch, nichts abgewinnen: „Ein vom Volk gewählter Präsident, der einem vom Volk gewählten Nationalrat gegenübersteht: Wo ist da der Faschismus?“

Drei Varianten

Vorschläge zur Reform der Kompetenzen des Bundespräsidenten gibt es genug. Der Österreich-Konvent, der von 2003 bis 2005 eine neue Verfassung ausarbeiten sollte, legte drei Modelle für die Stellung des Staatsoberhauptes vor:

  • Dem Bundespräsidenten sollte künftig nicht mehr die Befugnis zukommen, den Bundeskanzler und die Bundesregierung zu bestellen und abzuberufen. Die Befugnis, den Nationalrat aufzulösen, sollte ebenfalls entfallen.
  • Es sollen nur geringfügige Kompetenzanpassungen vorgenommen und überkommene Aufgaben abgeschafft werden.
  • Die Amtsbefugnisse sollen keine Änderungen erfahren.

Letztlich setzte sich mit dem Scheitern des Konvents der dritte Standpunkt durch. Eine Präsidialdemokratie, in der der Bundespräsident wie in Frankreich und den USA die Richtlinien der Politik bestimmen würde, fasste man nicht ins Auge.

Gleichzeitig heißt es im Konventsbericht, die „Bestellung des Bundespräsidenten im Wege der Volkswahl“ sei „grundsätzlich unbestritten“. Allerdings stützt sich die Volkswahl des Staatsoberhauptes auf dessen umfangreiche Kompetenzen.

Wäre der Bundespräsident ein relativ machtloser Repräsentant des Staates, entfiele die Rechtfertigung für seine Wahl durch das Volk. Man könnte, wie in der Verfassung von 1920 vorgesehen, zur Bestellung durch die Bundesversammlung zurückkehren, eine Maßnahme, die wohl öffentliche Kritik mit sich brächte.

Wo Reformen ansetzen könnten

Eine mögliche Variante, um die völlige Entwertung des Amtes zu vermeiden, wäre die stärkere Einbettung der Präsidialmacht in das System. Wäre die Auflösung des Nationalrates auf Vorschlag der Bundesregierung nur dann erlaubt, wenn sich diese dem Parlament bereits vorgestellt hat, relativiere das die oft kritisierte Machtstellung des Bundespräsidenten gegenüber der Legislative. Der Nationalrat hätte so die Möglichkeit, einer – vom Präsidenten handverlesenen – Bundesregierung das Vertrauen zu entziehen, bevor sie seine Auflösung beantragen kann.

Ein weiterer Kritikpunkt betrifft das Gesetzesprüfungsrecht des Bundespräsidenten. Der Streit, ob dieser nun Bundesgesetze inhaltlich auf ihre Verfassungsmäßigkeit überprüfen darf oder nicht, ließe sich durch ein Vorlagerecht beim Verfassungsgerichtshof beilegen. Der Bundespräsident könnte so die Prüfung veranlassen, müsste selbst aber nicht die Entscheidung treffen. Hinzu käme der positive Nebeneffekt, dass manche verfassungswidrige Gesetze gar nicht erst in Kraft träten.

Zuletzt ließe sich Problemen mit künftigen Präsidenten vorbeugen, indem man es leichter machen würde, sie zur Verantwortung zu ziehen. Bisher ist der Bundespräsident nur sehr schwer absetzbar oder beim Verfassungsgerichtshof anklagbar. Würde man die dafür notwendigen Zweidrittelmehrheiten auf einfache Mehrheiten reduzieren, wäre die Gefahr präsidialer Alleingänge gegen das Parlament wohl endgültig gebannt.