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Analyse

Wie gefährlich der Bundespräsident sein kann

von Moritz Moser / 28.04.2016

Der Bundespräsident kann mehr verhindern als gestalten. Wenn er beginnt, die Verfassung zu brechen, hat Österreich ein ernstes Problem.

Eine Demokratie lebt vom Gegensatz der Weltanschauungen und dem gemeinsamen Bekenntnis zu ihr. Wenn Politiker sich vom demokratischen Grundkonsens entfernen, kann selbst die beste Rechtsordnung sie nicht aufhalten. Auch die österreichische Verfassung hat Angeln, an denen man sie aushebeln kann. Viele davon liegen in der Hofburg.

Polnische Verhältnisse

In Polen weigert sich Andrzej Duda gerade, Urteile des Verfassungsgerichts zu befolgen und neue Richter anzugeloben, während die rechtskonservative Regierung mit einfachen Gesetzen die Verfassung bricht. Die Situation ist nicht nur für den polnischen Rechtsstaat bedrohlich, sondern auch für die Demokratie.

Ein Präsident und eine Regierung, die Gerichtsurteile nicht mehr befolgen, brechen einen politischen Grundkompromiss. Wer die Schiedsrichter ignoriert, spielt ein Spiel ohne Regeln.

Freilich: Noch ist Polen nicht verloren. Das Land ist eingebettet in die Rechtsstaatlichkeit der EU und der Europäischen Menschenrechtskonvention. Trotzdem ist es erschreckend, wie nahe man das politische System einer europäischen Demokratie im 21. Jahrhunderts an die Klippe der Diktatur heranführen kann. Es stellt sich die Frage: Wäre das auch in Österreich möglich?

Verfassungsbruch durch Unterlassen

Das österreichische Verfassungsgefüge ist grundsätzlich gut austariert, aber es hat Schwachstellen. Wo viel Macht zusammenfließt, kann auch viel Schindluder damit getrieben werden. Als zentrale Figur im politischen System kann der Bundespräsident hier besonders stabilisierend wirken, aber auch schweren Schaden anrichten.

So gesehen kann die Aussage des freiheitlichen Präsidentschaftskandidaten Norbert Hofer, man werde sich wundern, was noch alles möglich sein werde, als Versprechen oder als Drohung verstanden werden. Man sollte davon ausgehen, dass Hofer und Van der Bellen so rechtmäßig handeln werden, wie ihre Vorgänger. Hoffen muss man es schon angesichts dessen, was ein vom Geist der Verfassung entfremdeter Präsident anrichten kann.

Wie in Polen spielt der Bundespräsident beispielsweise eine wesentliche Rolle bei Angelobungen von hohen Staatsfunktionären. Abgesehen von der Regierung, die er auch ernennt, besiegelt er so etwa die Amtseinführung von Landeshauptleuten und Höchstgerichtspräsidenten. Was passiert, wenn der Bundespräsident die Angelobung einfach nicht durchführt, ist unklar.

Eigentlich wäre er dazu verpflichtet, denn anders als eine Ernennung ist die Angelobung ein reiner Formalakt, den der Bundespräsident einem rechtmäßig gewählten Landeshauptmann nicht verweigern kann. Notfalls müsste dieser einfach ohne Sanktus des Staatsoberhauptes die Amtsgeschäfte übernehmen und warten, bis jemand eine seiner Verordnungen beim Verfassungsgerichtshof (VfGH) beeinsprucht. Dieser müsste dann feststellen, ob ein nicht angelobter Landeshauptmann überhaupt Landeshauptmann ist.

Die Hüter der Verfassung

Was aber, wenn der Verfassungsgerichtshof selbst zum Ziel präsidialer Untätigkeit wird? Anders als in Polen gelobt der österreichische Präsident nicht jeden Richter am Verfassungsgerichtshof an, sondern nur dessen Vorsitzenden. Der VfGH wäre auch ohne Präsidenten beschlussfähig. Der Bundespräsident könnte ihn nur sukzessive lahmlegen, indem er keine neuen Richter mehr ernennt.

Mit dem Jahr, in dem sie 70 werden, scheiden die Höchstrichter aus dem Amt. Die Ausdünnung würde aufgrund der Altersstruktur des Gerichtshofes jedoch länger dauern und könnte eventuell vom Verfassungsgericht selbst gestoppt werden. Die Gefahr, dass der VfGH noch einmal auf die Weise ausgeschaltet wird, wie es die Regierung Dollfuß 1933 tat, ist ebenfalls gering: Damals traten die konservativen Richter zurück und hinterließen den Gerichtshof handlungsunfähig. Man darf heute wohl mit Recht mehr Vertrauen in die Hüter der Verfassung haben.

Der Verfassungsgerichtshof ist der wesentliche Dreh- und Angelpunkt für den Erhalt der Rechtsstaatlichkeit in Österreich. Wer diese untergraben will, muss ihn ausschalten, manipulieren, umbesetzen oder umgehen. Das Amt des Bundespräsidenten ist hier vor allem auch deshalb eine Gefahrenquelle, weil es nur bis zu einem gewissen Grad der Kontrolle des Gerichts unterliegt.

Macht braucht Kontrolle

Was ist, wenn der Bundespräsident einfach aufhört, Gesetze zu unterschreiben? Es wäre ein klarer Verfassungsbruch, aber der Gang zum Verfassungsgerichtshof wäre schwer bis unmöglich. Der Akt des Nichtunterschreibens kann nicht eingeklagt werden. Es bliebe nur die Möglichkeit, den Bundespräsidenten vor dem Verfassungsgerichtshof anzuklagen oder eine Volksabstimmung zu seiner Absetzung anzusetzen. Dafür benötigt man allerdings eine Zweidrittelmehrheit im Nationalrat beziehungsweise im BundesratDer Bundespräsident ist der Bundesversammlung politisch verantwortlich, sie kann dazu auf Antrag des Nationalrates, der dies mit Zweidrittelmehrheit beschließen muss, einberufen werden und muss dann selbst mit einfacher Mehrheit die Ansetzung einer Volksabstimmung zur Absetzung des Bundespräsidenten beschließen. Entscheidet das Volk für den Präsidenten, ist der Nationalrat aufgelöst. Die juristische Verantwortung kann die Bundesversammlung mit einer Anklage des Bundespräsidenten vor dem Verfassungsgerichtshof geltend machen. Dazu muss die Bundesversammlung vom Nationalrat oder vom Bundesrat mit einfacher Mehrheit einberufen werden. In der Bundesversammlung wird für eine Anklageerhebung eine Zweidrittelmehrheit benötigt. Der Verfassungsgerichtshof kann den Bundespräsidenten des Amtes entheben. .

Solange der Bundespräsident über die Unterstützung eines Drittels der Abgeordneten und der Mitglieder des Bundesrates verfügt, kann er die Gesetzgebung also konsequenzenfrei sabotieren. Eine Zweidrittelmehrheit im Nationalrat könnte ohnehin auch seine Rechte beschneiden und ihn aller Macht entkleiden.

Der Bundespräsident hat kaum Gestaltungspotenzial, aber viel Verhinderungsmacht. Wenn das Amt dysfunktional wird, und sich der Nationalrat dem nicht entgegenstellt, wird man sich nicht wundern müssen, wie schwer die Verfassung zu verteidigen ist.